中国农村土地转让权改革的深化与突破
——基于2018年“千人百村”调查的分析和建议
一、引言十八大以来，农村土地制度改革进入全面深化阶段。在进一步推进使用权改革的基础上，开始进行转让权改革的突破与创新，尤其加大了涉及用途转换的农村土地流转改革力度。目前，我国农村土地使用权流转市场已初步建立，但是依然存在活力不足、规模不大、结构不协调等问题，其中涉及用途转换的农村土地转让权改革尤其举步维艰。尽管国家开始“逐步建立城乡统一的建设用地市场”，推进国有建设用地与农村土地同权同价，但是农村土地依然不能直接进入土地一级市场进行交易，向非农用地的转换限制尚未突破。
相应的，目前有关农村土地使用权改革的政策演变及其与经济绩效关系的研究，与农村土地转让权改革的相关研究多是分开进行。在有关农村土地转让权改革的研究中，保持原用途的农村土地流转改革与改变原用途的农村土地转让权改革的研究也未纳入统一分析框架。对农村土地产权制度变迁中产权结构进行细分，建立中国农村土地制度综合改革的研究框架，有助于理解与把握改革的内部关系，探讨实践中的复杂问题。
本文基于中国人民大学2018年“千人百村”调查数据，并对比1999~2016年17省调查以及2016年5省农地确权调查结果，尝试构建一个“效率—公平”不可分的农村土地转让权改革分析框架，对农村土地使用权改革（确权登记颁证等）与农村土地转让权改革（不转用途的承包地流转和规模经营，以及转用途的农村土地制度“三项改革”等）进行实证分析，探讨产权明晰与经济绩效的关系、程序正义和收益分配与农民满意度的关系，呈现农村土地制度改革的成效、问题和挑战，并为进一步深化农村土地转让权改革提供理论和实证依据。
二、“效率—公平”不可分的农村土地转让权改革分析框架产权一般由资源的排他使用权、收益权和转让权三部分构成，转让权是指通过出售或其他方式转让资源给他人的权利。清楚界定的转让权一定包含清晰的使用权和收益权，因此也起着更为关键的作用。目前农村土地制度改革已进入深水区和关键期，与相对成功的土地使用权改革相比，以征地制度为代表的农村土地转让权改革大大滞后。转让权制度改革及其强调对“不转变用途”和“转变用途”进行区分，是当前深化农村土地制度改革的关键。
尽管现行法律制度尚未对转让权进行十分清楚的界定，但可以明确的是，《农村土地承包法》等关于农户土地承包权和转让权的界定，全部以“土地的农业用途”为限，对于农村土地流转特别是用于非农业经营权利的限制，在一定程度上加强和固化了土地权利的二元分割。
完整的土地转让权可以分为不转变用途的流转和转变用途的流转两个部分：前者是维持农地的原用途不变，改革内容侧重在相对成功的使用权改革基础上，赋予农户有限度的不转变用途的转让权，涉及农用地流转制度改革和非农用地流转制度改革，又被称为农村土地“内部流转”。后者则是指更为深入和广泛的农村土地转用制度，可称为农村土地“外部流转”，主要涉及用途转换问题，包括农转非的改革以及非农用地之间的转换，也即目前开展的农村土地制度“三项改革”。
综上分析，农村土地制度改革可以分为使用权改革和转让权改革两大部分，成功的使用权改革是进一步深化转让权改革的基础和保障。转让权改革则可根据是否发生用途的转换，进一步划分为内部流转与外部流转两大类。
进一步研究农村土地转让权改革的深化和突破问题，则“效率—公平”问题不可分立而谈，即产权界定、经济绩效、以及收益分配和程序正义之间密切关联，需要联立分析。首先，在效率方面，产权界定和制度安排是决定经济绩效的关键。这一新制度经济学的核心观点在中国农村土地制度改革领域得到了验证，农村土地制度改革为基础所形成的独特的土地制度安排为中国经济转型和发展提供了动力，成为中国经济高速增长和结构变革的发动机。其次，转让权改革的核心是土地增值收益分配，涉及经济学中的效率与公平（配置与分配）不可分问题，并体现在以下两个方面：一是产权界定和制度安排通过权利的重新配置影响了收益分配的公平性；二是伴随着经济绩效的提升，民众的公正诉求与日俱增，并很大程度上体现在对程序正义的追求。最后，探讨公平问题。影响收益分配的因素错综复杂，程序正义的重要性得到了产权缔约理论、讨价还价理论和行为经济学的支持。谈判程序安排及其规范性不仅直接影响公平感知，还进一步导致了谈判结果和实质公平的差异。制度变迁不仅受客观环境影响，也受主观因素影响，后者又取决于社会的正义标准和公平定义。
三、调查方法和样本结构
调查方法：中国人民大学2018年“千人百村”社会调查活动组织千余名师生对全国31个省、直辖市和自治区（除港澳台地区）300个行政村开展系统规范的社会调查。调查方法主要有田野定性访谈调查和入户问卷调查，问卷分为行政村问卷和农户问卷两个层次。村级调查对象是村干部，农户调查对象是户主或其配偶。抽样方法采用三阶段分层抽样设计，假定抽样精度与简单随机抽样相近，本文使用数据在95%置信度下允许抽样误差为3%，属于可接受范围。
样本结构：此次调查共回收来自295个样本村的9596份有效农户问卷。样本村多为山地、丘陵、平原地形，被调查农户的户均人口中位数为4人，人均承包地面积为3.19亩。被调查者受教育年限、年龄的中位数为11.2年和56岁。约55%的受访农户八成以上的收入来自非农活动，家庭总收入和人均可支配收入的中位数分别为30000元和8333元。
相关调查：本文进行对比所涉及的相关调查主要有：（1）“17省农地调查”：1999~2016年中国人民大学和美国农村发展研究所共组织了7次全国范围的农村土地调查，对17个中国农业大省进行入户问卷调查。（2）“5省农地确权调查”：中国人民大学2016年选择调查时已进行全省承包地确权登记颁证试点并分属东中西地区的山东、河北、河南、安徽、四川等5个典型省份进行入户问卷调查。
四、效率视角：农地确权、产权明晰与农地流转、规模经营
基于“效率”视角，通过梳理农地确权进展及其与农地流转、规模经营、投资、信贷等多方面的关系，验证产权界定对经济绩效的促进作用，探讨不转用途的农村土地内部流转改革的主要成效。主要研究结论如下：
在农地确权登记颁证方面，新一轮农地确权工作进展顺利，初显成效，各省新证颁发进度与中央试点批次的推广进度基本一致，基本实现村级的确权工作开展全覆盖。证书大部分都是在近10年颁发，农户实际拿到证书的比例增加，在被调查的9596个农户中，回答所在村庄所有人都拿到证的比例（36.64%）比2016年17省农地调查结果（15.9%）高出20%多；多数人都拿到证的比例（11.60%）也比2016年17省农地调查的5.5%高出约一倍。确权工作流程规范，新版证书内容完整，持新证书的比例高达77.53%。同时，大多数农民听说过农村土地确权登记颁证政策（77.09%），且认可证书的作用（88.32%），对本次确权登记颁证工作大体满意（59.63%）。
在农地流转与规模经营方面，农地流转市场稳步发展，流转规模逐年增加（流转面积占总承包地面积的比例从2001年的1.4%增至2017年的37%），近几年承包地流转频率有所增加（转出农户占总农户数的比例从2001年的17.4%增至2018年的22.1%），流转行为和交易方式逐步市场化和规范化（通过现金交易方式的比例由2001年的26.1%增至2018年的78.2%；80%以上的农户都采用签订书面合同的形式进行流转），承包地流转质量逐年提升。随着“大户、公司”等新型农业经营主体的出现，农地规模化经营程度不断提高，农地规模经营和新型经营主体的形成进一步显化了地价（平均成交租金由2001年每年每亩150元增至2018年的每年每亩约600元）。
此外，农地确权登记颁证不仅显著提高了农民土地流转的积极性（持有证书的农户进行土地流转的比例为23.72%，明显高于没有证书的农户流转比例0.57%），而且为农地规模经营创造了条件（持有证书农户的平均租地面积为5.18亩，高于未持证农户的4.73亩），农地确权改革促进了土地投资（持有证书的农户进行土地投资中位数为每年5000元，显著高于未持有证书农户每年4000元）和农村信贷发展（持有证书的农户不论是进行副业投资还是土地投资，通过信贷方式获得资金的比例57.67%和69.14%，均明显高于未持有证书农户的42.33%和30.86%），有利于农业转型、产业升级和农民增收（进行过购买农用机械等农业技术投资的农户转出农地的租金中位数为每年每亩500元，显著高于未进行过的400元；进行过农业技术投资农户的农业收入中位数每年10000元，也远高于未进行过的每年4000元）。
五、公平视角：程序正义、收益分配与农户满意度
基于“公平”视角，对转用途的农村土地“外部流转”进行分析，指出农村土地制度改革中程序规范与收益分配的内在关联及不足之处。主要研究结论如下：
首先，剖析深化农村土地制度改革中的程序正义问题。研究表明，尽管新一轮确权整体上流程规范完整，但是土地测量、实际颁证等环节尚待进一步推进（仅60.65%村庄进行了土地测量，56.48%的农户拥有土地证书）。征地程序总体来看不断得到规范，但在公开征收补偿费收入等环节存在缺失（提前通知公告的村庄比例为71.87%，村委会提前与村民商量了补偿安置办法的村庄仅为60.61%，公开征收补偿费收入状况环节比例仅为44.04%），用于纯公共利益项目的征地比例（70.63%）仍有待提高。
其次，通过探讨农民对于程序规范性、完整性与日俱增的公正诉求，及程序正义与满意度的关系，发现：确权登记颁证环节的完整规范特别是最后环节的证书颁发，能够显著提高农户的确权满意度，征地程序的完整性和规范性同样提高了农民的征地满意度。持有承包经营权证书的农户对于确权工作表示满意（55.84%）和非常满意（8.93%）的比例均高于未持证农户（分别是44.58%和6.32%）。
第三，探究农村土地制度“三项改革”中的程序正义与收益分配问题，一方面论证制度安排的改变对收益分配格局的调整，另一方面着力阐明程序正义对于收益分配的公平感知、机会公平和结果公平的影响。研究表明：以“三块地”改革为代表的转用途的外部流转改革于2015～2019年在全国33个地区进行试点，改革卓有成效，同时也暴露出程序规范不足和收益分配机制不健全等问题。“入市”试点改革破除了农村集体建设用地进入市场的障碍，制度安排的改变显化了土地价值，推动各试点地区加快调整国家、集体和个人之间的收益分配机制；同时，农民实质参与机制及合理公平的增值收益分配格局有待形成和完善。在征地制度改革中，公平合理、落实到位的征地程序能够显著提高农民实质获取增值收益分配的份额；而征地程序的不完整则导致征地补偿水平低于农民预期（进行了公示村庄的被征户补偿额度为每亩21600元，未进行的仅为每亩10000元；协商补偿安置办法的补偿额度为每亩23250元，未协商的仅为每亩9000元）。由于相关改革要求提出较晚，宅基地的增值收益分配的探索尚处于初步阶段，截至2018年，仅天津蓟县、江西余江、四川泸县、云南大理等少数试点地区规定了宅基地增值收益分配比例或办法，大部分地区分配程序不明。
六、结束语
第一，当前农村土地制度改革已进入全面深化阶段，其中以承包经营权流转为代表的不转用途的内部流转改革进展顺利，而以“三项改革”为代表的转用途的外部流转改革尚处于探索阶段；进一步深化改革的关键在于真正赋予农民参与权和谈判权，特别是处理好程序正义和收益分配难题。
第二，农地确权改革明晰产权，促进了农地流转和规模经营，也为进一步的转让权改革奠定了基础；建议全面排查证书是否发放到户，提高确权质量。
第三，深化农村土地转让权改革的关键是落实农民的有效参与，在建立兼顾国家—集体—个人增值收益分配机制的过程中，采取多样化、可选择、可持续的分配办法，保障农民土地转让的合法权益。